Breve historia del sufragio en la Argentina, por Mario Luis CARDOSO CERUSICO

Breve reseña de la historia del sufragio universal en Argentina

Avatares de la República Verdadera



Desde los inicios de la organización nacional argentina se planteó la cuestión del régimen electoral como uno de los problemas más conflictivos del debate político puesto que esta legislación establece quienes serán los representantes emanados del sufragio popular y cómo serán elegidos.

El período comprendido entre 1880 y 1912, de rotundo predomino del Partido Autonomista Nacional (PAN), ha sido definido como un sistema democrático limitado, puesto que la participación política teóricamente libre, dado el marco normativo de la Constitución, se hallaba dirigida por “notables” (la Generación del 80). Se trataba del primero de dos momentos que Bartolomé Mitre caracterizó en la Introducción a su biografía de San Martín, publicada en 1887, como la República Posible: una monarquía o principado con vestimenta republicana, que permitiera afianzar la Nación, cuyo horizonte era la República Verdadera, cuando las condiciones de educación y desarrollo hicieran factible el sufragio universal (o la veracidad del voto, como se decía en la época).

Luego de las luchas incesantes entre las provincias y el Poder Central, incluida la llamada “Conquista del Desierto”, Roca inició su presidencia en 1880 con un proyecto de consolidación de la fuerza pública en el Estado, simbolizado en dos palabras Paz y Administración. Ya en ese año, Argentina contaba con las instituciones básicas: entre 1853/60 el país se dio una Constitución que adoptaba el sistema representativo, republicano y federal. Aunque el sistema argentino tuvo una impronta más centralista que el estadounidense en el que se inspiraba. Las Constituciones provinciales siguieron a la nacional y se sancionaron las principales leyes: los códigos civil, comercial y penal. En 1862 se dio el paso fundamental que completaba el diseño institucional: se instaló la Corte Suprema de Justicia.

Ese armazón institucional, construido trabajosamente, estaba siempre a punto de desarticularse debido a frecuentes revueltas, varias provinciales y dos levantamientos de nivel nacional. En efecto, en 1874, Bartolomé Mitre encabezó una rebelión para oponerse a la asunción de Nicolás Avellaneda a la primera magistratura. En 1880, las milicias de Buenos Aires, que respondían al gobernador Tejedor, entablaron una verdadera guerra contra las tropas nacionales. La razón fue la oposición de Tejedor a la candidatura de Julio Roca. Finalmente la derrota de las milicias bonaerenses significó el triunfo del Estado nacional que consolidó las autoridades centrales. Este triunfo inauguró también el largo predominio político del PAN (que marcó el ocaso de los antiguamente poderosos partidos porteños: el Autonomista y el Nacionalista).

Asumida la presidencia por Julio Argentino Roca, el político más importante del ciclo de 35 años que culmina en 1914, que los historiadores han caracterizado como de la consolidación del Estado nacional; se llevaron a cabo las acciones legales que fueron las marcas jurídicas de esta consolidación: la supresión de las milicia provinciales, la ley de unificación monetaria, la ley de territorios nacionales que incorporó legalmente a la Nación la tierras ganadas por la Conquista del Desierto. Fueron todas leyes unificadoras y centralistas a las que se agregaron otras leyes unificadoras como la ley de educación pública, obligatoria y laica (1420), la ley del matrimonio civil; la ley de impuestos internos; la ley del servicio militar obligatorio y el tratado firmado con Chile en 1881 (al que Roca consideraría su mejor logro).

En síntesis, todo este marco legal, de un espíritu laico, moderno y progresista sirvió para construir la Argentina agroexportadora, insertada en el comercio mundial, que produjo un crecimiento espectacular del país, que superaba incluso al de las hoy potencias mundiales.

El partido dominante en la escena, que comenzó a configurarse en el tramo final de la presidencia de Sarmiento (1868.1874), como vimos, el PAN, de una manera “excluyente” (volveremos sobre el tema), se sostuvo por una serie de complicados pactos con los caudillos provinciales que no prescindían del fraude electoral. Los otros partidos, el Partido Republicano, liderado por Emilio Mitre y creado en 1902 era la continuación de la Unión cívica Nacional de su padre, Bartolomé Mitre. La Unión Cívica Radical, escindida en dos brazos: por un lado, el radicalismo intransigente de Hipólito Yrigoyen (hipolistas), que se abstenía de concurrir a los comicios viciados por el fraude, y por el otro, el radicalismo “bernardista” o coalicionista de Bernardo de Irigoyen; el Partido Autonomista, constituido en torno a Carlos Pellegrini, separado del PAN por divergencias con el general Roca; y el Partido Socialista, de tendencia reformista, que obtendrá su primer escaño en 1904. Ahora bien, la mayoría de estas corrientes tenían representación parlamentaria en virtud de pactos con el oficialismo para integrar listas conjuntas de candidatos, como el Acuerdo entre el PAN y la UCN entre 1892 y 1902, o los Partidos Unidos en la provincia de Buenos Aires (radicales bernardistas y el PAN). Este método endeble posibilitó que la oposición tuviera bancas que, en la lid electoral, tenía escasas chances de conquistar. Esto básicamente porque desde 1857, el sistema de lista completa, por el cual la fuerza política con el mayor número de votos obtenía la totalidad de las bancas en disputa (signando otra vez el marcado “exclusivismo” sobre el que volveremos).

De algún modo este funcionamiento electoral estuvo ligado a la idea de el Orden y la Paz. Un orden y una paz que nunca había conocido la Nación, posibilitaron ese crecimiento económico y el bienestar, lo que hacía que pasaran a un discreto segundo lugar otros requerimientos como los referidos a la libertad electoral.

En Roca el entusiasmo por las reformas políticas era percibido como un factor capaz de dislocar un orden institucional que recién emergía de una cruenta guerra civil. Para el presidente que lo siguió, Juárez Celman, se trataba de algo bastante más sustantivo: la política no sólo era potencialmente disruptiva; era fundamentalmente anacrónica, en un país que se lanzaba a la aventura del progreso. Administradores eficientes y no clientelas de comité eran lo que requerían los nuevos tiempos. Así, pudo sostener en el mensaje de 1888 que la prosperidad económica del momento quitaba “para bien de la patria, materia prima a la actividad política”.

La relación entre bienestar material e indiferencia política, que subyacía en al análisis de Juárez Celman, resultó perversamente correcta en el sentido opuesto. Efectivamente, la evaporación del bienestar, como consecuencia de la profunda crisis del año 1890, derrumbó no solo a su gobierno, sino que en menos de un año, la quietud política fue vertiginosamente reemplazada por el “entusiasmo de la plaza”. La agudización de la crisis económica y la movilización de la Unión Cívica llevaron a Juárez Celman a lamentarse de que no existiera una oposición organizada.

La prensa opositora comenzó a aumentar la idea de la falta de partidos organizados: “No se veían partidos, ni se divisaban los hombres. No existían las agrupaciones, ni se creía posible su organización” (La Nación, 4/9/1889). En esta misma línea argumental José Manuel Estrada, en su discurso del mitin del Frontón, dio entusiastamente la bienvenida a la crisis económica: “Bendita la adversidad que desacredita oligarquías corrompidas y corruptoras y disipa los sueños enervantes de los pueblos”.

Regía desde 1857 el sistema de lista completa, por el cual la fuerza política con el mayor número de votos obtenía la totalidad de las bancas en disputa, tanto para los legisladores nacionales como electores calificados de presidente. El sufragio era universal, masculino, voluntario y reservado (la legislación electoral había eliminado el voto oral en 1873, pero seguía siendo público pues las disposiciones vigentes establecían que debía llevarse un registro con el nombre del votante y el nombre de las personas por las cuales depositaba el voto).

Promediando el XIX, y a principios del XX, luego de la crisis económica, la necesidad de incluir a mayorías y minorías y posibilitar la creación de partidos orgánicos era indiscutible. El mismo Roca, otra vez en la presidencia de la Nación, en sus mensajes al Congreso en 1899, 1901 y 1902, expresaba la necesidad de modificaciones en la ley de comicios, asumiendo resueltamente la labor su Ministro del Interior, el político riojano Joaquín V. González. El proyecto original enviado por el PEN para su tratamiento era ambicioso y contenía las siguientes reformas:
· La circunscripciones uninominales; en cada una de las cuales los ciudadanos elegirían un diputado nacional, dos electores a presidente y en la Capital dos electores a senador nacional;
· El voto para los extranjeros de 22 años que sepan leer y escribir con más de dos años de residencia, propietarios o que ejerzan profesión liberal;
· Agravamiento de las sanciones;
· El registro cívico permanente y la partida cívica.
· El voto secreto.

Respecto del carácter obligatorio del sufragio, el ministro se excusó de su aplicación argumentando que la dilatada geografía argentina dificultaría su aplicación.

El proyecto promovió una vibrante discusión en las cámaras legislativas, particularmente en la de diputados, la más afectada por el nuevo régimen de comicios.

El dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales fue presentado por el diputado Mariano de Vedia, miembro del PAN, quien defendió el proyecto pero señaló una alteración fundamental al mismo, la supresión de los artículos que se referían a la facultad de inscribirse y votar a los extranjeros. El sector político comprendió que una concesión de esta naturaleza hubiera significado la entrega del poder a un vasto sector de inmigrantes arraigados en suelo argentino, y que el problema de la naturalización de los extranjeros (que no se naturalizaban para no perder sus derechos en sus países de origen) se haría angustioso.

El intento por parte del diputado Argerich de calificar al sufragante, exigiéndole saber leer y escribir no fue aprobado. Las leyes electorales argentinas, a pesar de estos intentos de calificación, siempre reconocieron el sufragio universal.

Contemporáneamente a este debate, el movimiento obrero organizaba huelgas en los grandes centros urbanos, contabilizándose un total de 27 en 1902. Fue por ello que el 23 de noviembre se sancionó la Ley de Residencia de los Extranjeros (que permitía su expulsión del país en circunstancias de anarquía), a pesar de los reclamos de inconstitucionalidad; y al día siguiente, luego de que explotara una bomba en el Teatro Colón, se declaró el Estado de Sitio hasta el 10 de Enero de 1903.

La distancia ideológica era abismal con el ideal de un sistema republicano, puesto que la FOA (Federación Obrera Argentina) era anarquista y, por consiguiente, rechazaba en bloque todas las instituciones vigentes. Tanto el anarquismo como el socialismo marxista condenaban al capitalismo, el parlamentarismo y la democracia, negándose a transitar por el sendero del reformismo (que en cambió sí aceptaba el socialismo de Juan B. Justo).

Ante esta situación, el ministro Joaquín V. González, concebía a la reforma electoral como una canalización de las demandas sociales, y a las que procurará brindar una respuesta social con el proyecto de legislación laboral de 1904, un proyecto de avanzada incluso con respecto a la legislación vigente en países europeos. Contemplaba las 8 horas de trabajo, diferentes tipos de seguros colectivos para atender a los accidentes de trabajo, agencias oficiales gratuitas de colocación, igualdad de la población indígena y disposiciones sobre el trabajo de mujeres y niños.

Pero lo más novedoso del proyecto es que introducía instituciones para regular las relaciones industriales como el Contrato Colectivo de Trabajo, que podía dar lugar a que un sindicato conviniera condiciones válidas para toda una rama de actividad. Se creaba la Personería Gremial, para lo cual los sindicatos debían inscribirse en un registro especial. Finalmente se creaban Cortes de arbitraje integradas por representante elegidos por las partes y presididas por un representante del gobierno (Tal como funciona actualmente, luego de la Segunda Guerra, el Estado de Bienestar Sueco).

El proyecto fue rechazado por las partes a quienes iba dirigido. No resultaba extraño el rechazo de los sindicatos anarquistas. Pero también la central de trabajadores socialistas lo rechazó porque permitía que el Estado se inmiscuyera en las condiciones laborales. Este mismo argumento usó para su rechazo la UIA.

Era claro que al interior de las élites lo que se jugaba era una urgente inclusión para evitar otra vez el desorden, articulando una inclusión política, con la ley electoral y una inclusión social, con el Código de Trabajo; así como también se venía intentando una inclusión nacional de los diversidades nacionales a través de la educación pública, obligatoria y laica.

Tal como ocurría en Europa, los nuevos movimientos de masas que traía aparejado el capitalismo eran una realidad irrefutable. Activados por grupos sociales, como el movimiento obrero, o por lealtades sectoriales, como la religión o la nacionalidad, el problema principal que estos movimientos planteaban a las élites dirigentes era el de la gobernabilidad. Las lealtades sectoriales no hacían más que potenciar conflictos existentes en la sociedad civil, llegando incluso a desafiar la autoridad del Estado, como en los movimientos separatistas. Por eso, si bien los contemporáneos pertenecientes a las clases más altas de la sociedad eran perfectamente conscientes de los peligros que planteaba la democratización política, la alternativa de la exclusión representaba un riesgo mayor, el riesgo de perder en absoluto el control de la resolución de los conflictos, problema que con frecuencia era percibido como una amenaza directa contra el orden social o contra el Estado.

En nuestro país, la ley que introdujo Joaquín V. González, ministro del Interior de Roca, que instauraba el voto uninominal por circunscripción, se aplicó sólo en las elecciones legislativas de 1904 que dieron el triunfo al primer diputado socialista de América, Alfredo Palacios. La ley fue derogada para los comicios siguientes, bajo el cargo de que había facilitado la compra de votos, por lo que se volvió al sistema anterior de lista completa donde sólo la ganadora consagraba candidatos. Para muchos, como el mismo Carlos Pellegrini, que como senador se había negado a aprobar el voto secreto, con el argumento de que era necesario el “voto del coraje”; el fracaso en evitar la compra de votos había sido justamente el no haber sancionado el voto secreto.

Casualmente, a comienzos del siglo XX, Pellegrini y sus amigos, Cané, los Ramos Mejía, Sáenz Peña, buscaron renovar una dirigencia autonomista muy dependiente del apoyo caudillesco y, por otro lado, convocar a una juventud más interesada en la prosperidad económica que en la política. Pensaron revertir todo esto a través de elecciones transparentes (la veracidad del voto) que impulsaran los valores cívicos. En palabras de Roque Sáenz Peña, el éxito dependía de la constitución de “partidos orgánicos e impersonales”.

El proyecto diseñado por Indalecio Gómez, el ministro del Interior del presidente Roque Sáenz Peña, corrió mejor suerte que el de Joaquín V. González y fue aprobado en 1912. Estableció el voto secreto y obligatorio. La universalidad, en cambio, ya había sido consagrada en la legislación argentina. En pos de evitar el fraude, la ley también estableció que los comicios estarían bajo la tutela del Poder Judicial y serían custodiados por las Fuerzas Armadas, en lugar de las Policías Provinciales, proclives a presiones de los caudillos del lugar. La ley estableció el sistema de lista incompleta, por lo que incorporaba a las minorías otorgándoles un tercio de la representación.

La vasta transformación político-institucional emprendida en los ’80, que culminó con la Ley Sáenz Peña, no había ocupado las preocupaciones del proyecto civilizador de Sarmiento, ni del de la República Posible diseñado por Alberdi (ambos bastante poco democráticos por cierto). Sólo Mitre había reconocido en la República Democrática (la Verdadera) un valor más que instrumental: el ideal de un gobierno libre.

La entrada en el siglo XX estaba echando por tierra la idea de que el avance del capitalismo industrial impidiera el militarismo y fuera más proclive a las democracias. Alemania, a la vanguardia de la Segunda Revolución industrial había conquistado la hegemonía europea gracias a tres victorias guerreras en el lapso de sólo una década. No contenta con el logro de esa hegemonía continental que obligaba a Francia a una actitud de defensa permanente, Alemania entró en rivalidad con Inglaterra. Entonces la Gran Guerra fue inevitable.

Sin embargo, la democracia seguía avanzando en Europa, e incluso en imperios que parecían ajenos a los sistemas representativos, como el ruso, el otomano, el persa y el japonés. El mundo estaba cada vez más unido por lazos comerciales, transformaciones económicas y sociales, lo que hacía todavía impensable que estallara tan horrenda guerra como la que estalló.

Este despliegue del capitalismo liberal era todavía el telón de fondo planetario cuando Roque Sáenz Peña convocó a la sanción de la Reforma Electoral, destinada a integrar definitivamente a Argentina en el escenario mundial como lo habían planeado los hombres de 1853. Las voces disidentes en la discusión parlamentaria, no se proponían obturar la aprobación de dicha ley, sino expresar dudas sobre sus efectos. Esas dudas no eran meras resistencias de una clase política escasamente representativa de las clases populares y que no estaba dispuesta a ceder el poder. Aún en las clases populares había dudas y disidencias, como el poeta Almafuerte, humilde maestro rural, que argumentaba que las clases populares se sabían incompetentes para gobernar, por lo cual nunca habían reclamado ese derecho. Incluso no se confiaba en que la educación pública hubiese preparado “ciudadanos”. Y hasta se temía que en lugar de ello hubiese preparado “revolucionarios”. Otras voces, como la de Paul Groussac, directamente alardeaban de descreimiento absoluto de la democracia como forma de gobierno “en un país improvisado”.

Las voces optimistas creían en cambio, que la participación de las minorías que el sistema preveía pondría fin a las convulsiones que estallaban en la lucha por la hegemonía, a la vez que comicios transparentes obligarían a formar partidos con “programa y con doctrina” poniendo fin al caudillismo tradicional.

Pero optimistas y pesimistas no advirtieron el impacto que la reforma tendría en la relación Estado-Sociedad: había una vasta franja social a la que la representatividad no abarcaba: los industriales, los ganaderos, los comerciantes, los militares. Así, la reforma no garantizaba erradicación del caudillismo.

Las instituciones básicas se habían consolidado ya, y la ley Sáenz Peña consolidaba el sistema representativo. Pero todo ello a costa de una centralización político institucional iniciado en 1880, que contradecía el diseño federal postulado por los constituyentes de 1853.

En los comienzos de este proceso, Alem en un discurso pronunciado en la Legislatura de Bs. As. en noviembre de 1880, advierte que “cuando el Poder General ‘por sí solo’ tenga más fuerza que todos los Estados Federales juntos, el régimen quedará escrito en la Carta, pero fácilmente podrá ser subvertido en la práctica y, al fin, avasallado en cualquier momento de extravío”…”Nuestra Carta Nacional es más centralista que la norteamericana o que la suiza. Nuestra legislación es unitaria, como no lo es la primera y las facultades del ejército no están en la segunda”

La idea subyacente a esta profecía institucional reconocía en la política republicana dos limitaciones significativas. Si por un lado la división horizontal del poder en las ramas ejecutiva, legislativa y judicial frenaba la tentación del absolutismo, por otro, las culturas, usos y costumbres de las provincias federales configuraban una valla sociológica difícil de franquear para un Ejecutivo con apetencias autoritarias. En su realidad histórica más que en su formulación jurídica, las provincias eran fuente de resistencia pacífica y signo de pluralidad.

CONCLUSIONES
¿Fue exitosa la reforma electoral de 1912? Hoy sabemos que el candidato de la Coalición Oficialista, Lisandro de la Torre, perdió las elecciones frente a Hipólito Yrigoyen. Este fracaso se explica por la imposibilidad de esa élite de articular un partido unificado. A grandes rasgos podemos decir que el largo proceso que desencadena la Ley Sáenz Peña permitió el arraigo de la democracia en la sociedad civil. El proceso de ampliación de la ciudadanía resultó enormemente exitoso porque permitió a amplios sectores volcarse gradualmente a la participación en la esfera política aprovechando los canales institucionales entonces disponibles, esto es, los partidos políticos, que en la medida en que su objetivo es convocar adhesiones, estimulan y habilitan diversas formas de participación. Básicamente este rol lo cumplió el comité en la estructura organizativa de la UCR. Si efectivamente este partido pudo transformarse en una verdadera máquina electoral, fue porque esas redes se multiplicaron en torno a dirigentes locales y a un amplio y vago ideario que, por un lado otorgaba unión e identidad a esas redes locales, y por el otro, ofrecía estímulos (la solución de algún problema económico o de petición a las autoridades, etc.) y límites (producto de la naturaleza de aquellos estímulos, los límites era la poca importancia en la discusión de ideas y programas, ese vago ideario era prácticamente la sacralización del voto, y la democracia un misticismo casi religioso; un ritual en que la clase media renovaba su sentido de inclusión que se experimentaba como una alta movilidad social y el progreso individual).

Ese fracaso de erigir los partidos políticos en el lugar de debate de las ideas y los programas quedó patente en la renuncia al comité central de la UCR que presentó Pedro C. Molina en 1909 donde cuestionó la indeterminación que aquejaba al partido en materia económica (coexistían en sus filas librecambistas y proteccionistas) y la falta de un programa específico en los diferentes ramos de la actividad gubernamental. Yrigoyen respondió con una primera y extensa reflexión en la cual le recordó que al blasfemar contra la UCR estaba maldiciendo “a la patria misma”.

Hoy sabemos que esa falta de ideas y programas llevó a la UCR a ser víctima del primer derrocamiento militar de una aciaga serie que marcó la vida política posterior. La “demora” en industrializar el país; la innecesaria prolongación de un modelo agroexportador y el innecesario apego a la doctrina del librecambio, en un contexto internacional en que se estaban delineando políticas proteccionistas que daban por tierra esa doctrina británica.

Una política que impulsara la industrialización implicaba un realineamiento internacional: depender menos de las exportaciones a Inglaterra y estimular la inversión directa de capitales extranjeros (sobre todo estadounidenses) para consolidar los sectores industriales emergentes de la sustitución de importaciones de Inglaterra. En síntesis, abogar por el desarrollo de la industria era reconocer y favorecer la hegemonía de los Estados Unidos y el desplazamiento de la británica. Pero la falta de debate de ideas (que ya circulaban en la clase intelectual en la prédica de Alejandro Bunge) hicieron surgir aquellos aspectos que impidieron enfrentar con éxito la crisis del ’29: la ausencia de una política industrial; el bajo nivel de ahorro nacional; el exceso de dependencia del mercado inglés; los problemas fiscales. Cuatro problemas que pesaron sobre los gobiernos posteriores a 1930.

La otra pregunta que nos debemos hacer es ¿Logró la reforma una modernización de los viejos hábitos políticos o bien el personalismo y el exclusivismo siguieron operando en la nueva etapa que esa reforma inauguraba?
Los historiadores han encontrado en estos dos defectos de la política argentina, inaugurados en 1880, cuando la adhesión era hacia personas (roquismo, pellegrinismo, en el PAN, y luego bernardistas e hipolistas, en la UCR) y, por otro lado, cuando la política se arroga la representación del todo orgánico (para la generación del ’80 el PAN era el exclusivo representante del “progreso” y luego la UCR la exclusiva representante del “pueblo”, o peor, como citamos antes, era “la patria misma”).

La reforma no logró erradicar esos defectos, que también impedían el debate de ideas, y ponían al adversario como el enemigo de la patria, como el enemigo del pueblo, o del progreso, por caso.

El personalismo de Yrigoyen fue palmario. El arrogarse la representación del todo, sin dejar lugar al adversario, el exclusivismo, digamos, dejaba al oponente sin lugar dentro del sistema legal para expresarse, lo ponía en el lugar de “la revolución” (la Revolución del Parque, o el golpe cívico-militar).

Esto había signado tanto a la política argentina, que para el primer centenario de la Patria, hizo decir a Joaquín V. González, que el avance civilizatorio había tenido un obstáculo básico, que se proyectaba hacia el futuro y que por eso puede considerarse como ley del desarrollo nacional. Es el “espíritu de discordia” fundado en rivalidades personales o antagonismos latentes de regiones o de facciones.

Todavía hoy, cien años después, ya casi celebrando el Bicentenario de la Patria, seguimos sin poder superar ese estigma nacional.

Mario Cardoso, Bs. As. Diciembre de 2009.-

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